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劉志勇:發揮稅務系統公職律師職能作用 推進稅收法治化建設

時間:2019-07-30 11:25:59    來源: 《法治吉林建設研究》    編輯:編輯部    瀏覽次數:

黨的十八大和十九大都提出要構建法治環境,促進實體經濟發展,尤其是民營經濟的發展和壯大。稅務系統作為國家重要的經濟執法部門,其龐大的稅收網絡注定其要走在電子商務的前列,尤其是在當前,國家稅務總局在全國稅務系統全面推廣應用“金稅三期”的大數據背景下,如何正確發揮稅務系統公職律師的職能作用,立足于從內而外的構建稅務法治環境,打造營商法治氛圍,已是擺在稅務系統公職律師面前不容回避且又刻不容緩的課題。

一、置身電子商務背景,適應大數據時代變遷

全國稅務系統從“金稅一期”、“金稅二期”,直至2016年5月份上線的“金稅三期”,幾乎已經覆蓋了國地稅所有業務方面,納稅人的每一筆業務都要通過微機鍵盤的敲入而成為全國稅務系統大數據的一部分。“金稅三期”帶給納稅人的體驗是多方面的:一是納稅服務更加便捷,打造了基于網絡互聯的信息化平臺,實現了更容易、更節省、更人性化的納稅服務。二是稅收管理更加規范統一,“金稅三期”在全國范圍統一稅收業務事項的操作標準、處理流程、辦理時限以及表證單書。同時,由于涵蓋了國地稅所有稅種、所有業務和各級稅務機關,為實現十三屆全國人大上提出的國地稅機構改革,提供了可靠的信息基礎。三是實現了“數據在跑而人不跑”的改變。伴隨著信息化、網絡化的進一步升級,納稅人辦稅也逐步由只跑一次、只進一門,逐步實現了“面對面”到“鍵對鍵”的轉變,真正地實現了數據在跑網路,而人不用再跑的愿景。可以看出,在“金稅三期”這一平臺上,更多的是稅務干部在各個節點的審核。這一全國稅務系統的大數據平臺對各級稅務系統的各項工作提出了新的要求,當然也包括公職律師如何置身在這一大數據平臺的時代背景之下,適應稅務系統大數據的時代變遷。

以吉林省的一個市級地稅系統的數據為例,稅收管理員的工作職責已由管戶轉向管事,而隨之相配套的則是通過后臺大數據的分析,提供高風險納稅人的各類數據參數,由稅收管理員進行評估,從而提出進一步的稅務處理。該局通過后臺的大數據比對分析,同時綜合接納上級轉發的高風險納稅人,在2015年推送21034戶, 2016年推送17876戶,2017年推送11286戶。為便于該市地稅部門所屬的各縣(市)、區局更好地結合實際情況開展好高風險納稅人的應對工作,市局要求對這些高風險納稅人進行系統評估,并按照高風險納稅人的類型、應對方式、稽查查補稅額、風險評估稅額、實際入庫稅額、國地稅是否移交案件線索或證據資料等填報反饋表。這些高風險納稅人的各類參數都是通過大數據平臺進行下發風險任務,通過對這些高風險納稅人的評估,在2015年入庫稅款19 306萬元,2016年入庫稅款58 429萬元,2017年入庫稅款28 585萬元,收到了實實在在的效果。同時,通過對高風險納稅人的評估過程和結果進行分析,進一步總結了工作經驗,積累和完善了高風險納稅人確定標準,反饋給“金稅三期”系統,實現對“金稅三期”系統的進一步充實和完善。

由此可以看出,“金稅三期”的上線,不僅是稅務系統運用新信息技術對稅收征管實現全流程管控和全國稅收數據大集中,更是為應對大數據挑戰,深度運用涉稅大數據,適應電子商務的發展奠定了堅實基礎,稅務部門對納稅人的管理也更加依賴于“金稅三期”系統這一大數據平臺。

二、緊跟信息時代步伐,注重履職方式的轉變

“金稅三期”系統簡捷高效,優化重組業務,明確受理即辦事項,精簡處理環節,實現了稅務事項的多業務處理模式。以流程管理為導向,實現“工作找人”。將執法結果監督轉變為過程控制,規范統一執法。在這一新的大數據時代的背景下,稅務系統公職律師必須緊跟信息時代的步伐,注重履職方式的轉變。

了解和掌握平臺,變平臺為我所用。“金稅三期”系統數據平臺本身就提供了豐富的內容,在實現與政府其他部門的數據互通聯網后,納稅人的自然狀況、關聯關系等就更加明確可靠,線索信息也更加鮮明。這些對稅收管理員很重要,對稅務系統公職律師也很重要,必須熟悉和掌握,“金稅三期”這一大數據平臺提供的豐富內容,為公職律師履職提供了可靠的數據來源和事實證據基礎。作為稅務系統的公職律師,必須首先是一名合格的稅收管理員和稽查員,能夠依托大數據平臺,以自己的火眼金睛,找出問題的癥結所在。

通過平臺掃描,了解稅務干部執法弱點。“金稅三期”數據平臺是一把“雙刃劍”,一方面可以發現高風險納稅人,通過對高風險納稅人進行評估,發現納稅人本身的違法行為,如采取不正當的手段逃避繳納稅款,違規使用發票,甚至為了謀利倒賣發票等。一方面也能通過對高風險納稅人評估過程,發現稅務干部在日常執法中存在哪些問題及違法行為,如徇私舞弊不征稅款;與納稅人內外勾結,倒賣增值稅專用發票;接受納稅人賄賂,徇私舞弊發售發票等。通過數據分析,從法律角度能找出癥結所在。通過對高風險納稅人違法事實的分析,以及稅務干部在執法過程中存在的風險點,梳理出容易犯錯的各關鍵節點,為進一步制定稅務干部的執法行為規則,提供可靠的依據,也使其針對性更強,能夠起到亡羊補牢的作用,這既是對工作的細致認真,也是對稅務干部的愛護。

三、正確認識電子商務的意義,明確稅務公職律師的新職責

    稅務系統公職律師要以“金稅三期”大數據平臺為依托,在強化過程監督上下功夫,清理稅收征管工作中與“金稅三期”相矛盾的問題,以適應新時期電子商務的發展特點,確保稅收工作的全過程、全領域合法合規和高效便利。

一是要樹立法治和風險理念。習近平總書記在多種場合、多種方式強調了全黨上下要依法治國,各級政府部門要以法律思維開展工作,做到“法無授權不可為,法定職責必須為”。但在實踐中,由于納稅人經營方式的日益多元化、經營范圍跨區域化和財務核算的復雜化、電子化、網絡化,這些已成稅務管理的新常態。但在稅收征管一線,個別稅務干部法律思維淡漠,無視“金稅三期”系統要求,違規操作,以至于在系統內存了一些風險數據。這就要求稅務公職律師從法律的角度,告誡稅務干部必須樹立法治和風險管理的新常態思維,以依法征管為前提,以風險管理為導向,借助“金稅三期”系統平臺,以“互聯網+稅務”為基礎,按照信息化為支撐的現代稅收管理體系,摒棄固有的、粗放的、傳統的征管模式,以適應新的大數據背景下電子商務的新發展。

    二是健全執法架構,完善風險管理。為使“金稅三期”系統發揮出應有的功效,作為稅務公職律師要從健全執法架構,完善守法路徑入手。協助各級稅務部門根據屬地管理需要,清理制定和完善配套制度,建立符合本地納稅人管理需要的風險管理配套制度體系和量化的風險預警指標,建立健全風險管理的事務推送、預警、考核等指標體系。

三是做好稅法宣傳,完善守法路徑。作為稅務系統的公職律師,其中很重要的一項職責就是做好法律的宣傳工作。要從提高稅務干部的能力入手,加大力度開展培訓,從當前經濟形勢出發,明確在今天大數據背景下,企業組織結構的復雜性、關聯交易、虛擬交易、轉讓定價、電子商務等新興業務模式。在廣大稅務干部中,開展經濟學理論、涉稅數據、信息化建設等領域的知識儲備和能力儲備,做到厚積薄發。稅務公職律師更要著眼當前,從實戰出發,如依據稅收征管法及其實施細則、行政處罰法、行政強制法等,以“金稅三期”系統平臺中征稅流程的各個節點為重點,制定稅務干部執法工作指引,明確稅務簡易處罰、一般處罰、不予處罰等概念和標準,梳理完善稅務簡易行政處罰、一般行政處罰和不予行政處罰流程圖,規范稅務行政處罰路徑。制作稅務行政處罰案卷標準版,做到執法標準統一規范。同時,還要進一步明確稅務行政處罰聽證要求,未按照規定期限辦理納稅申報和報送納稅資料、扣繳義務人應扣未扣、應收而不收稅款等常見稅收違法行為證據材料說明,違反稅收管理類稅收違法行為法律依據對照表、“金稅三期”系統中稅收違法行為類型明細表、稅務行政處罰裁量基準等,做到執法“一把尺子”量到底。

四、明確稅務公職律師定位,推進稅收司法發展

隨著公職律師在全國稅務系統的逐步建立和普及,應進一步明確稅務系統公職律師的定位,增強稅務系統公職律師的榮譽感,在依法治稅進程中,大力發揮稅務系統公職律師的作用,推進稅收司法發展。

(一)公職律師工作定位。作為稅務公職律師,一方面承擔著國家公務員的職責,一方面還要履行律師的職責,二者的前提是姓“公”,有責任在稅務法治化進程中發揮作用。如吉林省吉林市地方稅務局的5名公職律師,在提供法律咨詢服務方面,對于股權轉讓、房屋租賃、政策性搬遷、企業改制重組等8類納稅人關注的熱點問題,及基層單位執法遇到的難點問題進行歸納整理,以“以案說法”的形式解讀。在規范執法方面,對全地區14個稅務行政處罰案卷提出法律意見,參與全市地稅系統稅收執法督察工作并發布問題通報。在法律服務方面,參與制定了《吉林市地方稅務局稅收工作制度匯編》、《稅收執法案例選編》,梳理政府收儲土地、拆遷、出讓稅收政策,對地質勘探企業以探礦權投資入股相關法律問題進行剖析,為執法提供參考。在法治宣傳服務方面,組成吉林市地稅局公職律師法律巡講團,在基層局開展法律巡講、授課工作,共參與起草8個制度文件,充分發揮了公職律師的把關作用。參與合法性審查、合規性評估工作和重大稅務案件審理,對吉林市地稅局1件重大稅務案件的合法性、合理性進行論證,對法律依據、執法文書、執法證據進行審查,參加市局預審會,對案件審理提出了法律意見。

(二)發揮自身優勢,推進稅收司法發展。作為稅務公職律師在注重謀劃和完善當前稅務行為合法性的基礎上,要有更深的思索和更遠的視角,要站在稅收司法的角度考慮問題,要結合當前電子商務和“互聯網+稅務”蓬勃發展的形勢,多方位、多角度的審視稅收司法。要立足于戶籍管理、納稅輔導、催報催繳、發票管理、欠稅管理、實地稽查等方面開展全流程的證據鏈條收集。要通過出庭受審、立足于打稅收官司,甚至于敗訴來倒逼稅務機關規范執法。要從舉證責任如稅收稽查、不繳或少繳稅款,以及稅前扣除、稅收優惠、稅收增加等方面入手,明確稅務干部應落實的前期程序和證據。要敢于出庭應訴,敢于面對具有律師、會計師、稅務師等相關高層次人才的稅務陪審員,大膽地說出自己對法律的理解和主張。通過不斷地豐富理論和實踐,推進稅收司法發展。

(三)擴大為稅務干部服務的領域。稅務系統公職律師在履行正常稅務職能的同時,還要顧及廣大干部的個人生活、工作等多方面,為其提供免費的法律咨詢,通過法律援助的形式,代理稅務干部民事、行政及其它相關案件和非訴法律事務的維權等。這些,可以說是作為稅務系統普通干部的一項福利。再以吉林市地稅局的公職律師為例,幾年來,通過在內部網站開通的公職律師信箱、公開服務電話等,為全系統干部提供法律服務,維護干部的合法權益,得到了廣大干部的一致好評。

綜上所述,通過堅持開展公職律師制度,會進一步促進稅務系統依法行政意識的不斷增強,依法治稅水平的不斷提高,稅收法治環境的持續優化,從而為創造營商、重商、尊商、愛商、親商的法治氛圍奠定良好的基礎。

(劉志勇:吉林省吉林市地方稅務局公職律師)

 本文刊登于《法治吉林建設研究》2019年第3期法治實踐欄目。

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